这种理论的典型用法，是用以解释为什么人应该服从国家、法律或主权体。

据此，工会的一切组织活动均应当发扬民主。总之，在政治多元主义者看来，所谓民主，就是指利益集团的多元共存和持续谈判。

《工会法》于2001年修订时，取消了关于只有职工人数多于25人的企业才可以建立工会的规定。可见，一旦发生工会不作为问题，会员既无法通过外部监督让工会行动起来，也无法绕开工会、自行寻求其他救济措施。（一）工会民主：过度集权的困境 美国工会过度集权、对会员权利保障不足的问题，随着《劳管申报和披露法》而有所缓解。三是设置不可放弃的法律底线。在内在维度上，集体劳动关系法实行工会民主，其衰落可归因于集权对民主的压制。

[14]See Archibald Cox， Labor Law， in Harold J. Berman （ed.）， Talks on American Law （rev. ed.）， Voice of America Forum Series，1978， at pp.169～171. [15]参见邓白桦：《纳粹德国企业共同体劳资关系模式研究》，同济大学出版社2012年版，第31～32页。[72]统计方法如下：2015年1月15日，运用《中国裁判文书网》自带搜索引擎，检索2014年全年制作的、包含集体合同这一关键词的文书，共返回679个结果。在实践中，公路货运车辆超限不一定会超载，超载也不一定会超限，当然也可能同时即超载又超限。

B型是执法者收取罚款月票/年票后再次罚款，但不责令违法者改正违法行为。如果由此增加的成本能够在市场交易中通过提高商品价格的方式内化，那么违法者就会选择忍气吞声。分税制下地方财政收入的相对窘迫、行政分包制下地方公共事务的承包责任、政治晋升锦标赛制下地方行政官员对GDP增长的注意力聚焦等约束条件决定了罚款收入成为执法经费的主要来源，同时罚款行为也能作为执法者发出的合作信号，这些制度收益诱导执法者选择罚款的作为。在行政发包制下，地方区域内的行政事务由中央统一打包给地方政府负责，地方政府对辖区内的公共服务统一承担责任，地方公共服务所需的经费都由地方财政支出。

在执法者与违法者反复的执法博弈过程中，罚款月票/年票就会应运而生，通过延长单次罚款的适用时间长度，罚款月票/年票能在实现上述对于执法者的制度收益的同时，避免罚款金额高于违法者可承受的上限，防止引发执法者难以承受的制度成本。[12] 胡建淼：《行政法学（第二版）》，法律出版社2003年版，第207页。

下文关于该案细节如无特别说明，均来源于本篇报道。但从反面思考，执法者对违法行为的惩处实际上也就意味着同时对合法行为的不惩处，因为对合法行为进行处罚即使存在也绝不会是常态。如后文将要论述的，这种特殊的双层义务结构为执法者在行政救济程序中逃避义务承担提供了掩体。与普通社会主体承担的第一性法律义务不同，且与上述意思行政行为和实力行政行为的区分相对应，执法者的第一性法律义务中存在着一种特殊双层结构：意思表示义务与强制实施义务。

何况就算假设在立法当时已经找到了划线的最佳位置，社会环境条件的流动性特征也会使其变成刻舟求剑。第三，除了以上常态化的制度因素会导致罚款成为执法经费的主要来源外，特定执法领域中的改革措施也可能会激励罚款成为执法经费的主要来源。三、行政罚款的制度收益：为何要罚 如果上述论证径路是有解释力的——责令改正作为的高昂制度成本与不作为的低廉制度成本之比促使执法者选择后者——那么行政罚款同样也会引发类似的制度成本，为何执法者并没有选择行政罚款的不作为？或者更确切的疑问是，为何执法者选择了罚款月票/年票此类参杂了行政罚款作为与不作为混合形态的特殊执法方式？答案来自于行政罚款可以产生的制度收益，这些制度收益是激励执法者实施行政罚款的源动力。我们不能轻易将这种罚款收入的隐性返还视为制度设计的漏洞，如果放宽理论的视野，这一制度有着其存在的本土资源： 第一，自从1994年分税制改革实施后，中央与地方的财政分权使得中央财政集中了主要的税收收入，地方财政收入则锐减（比例大约为三七开）[35]，这导致地方政府的财力十分羸弱。

因此，还须对执法者责令改正不作为所导致的制度成本进行考查。执法者的第二性法律义务是对执法者自身的有力制度制约，通过第二性法律义务的制约，一方面可以矫正违法执法，恢复理想的执法秩序，另一方面也可以通过对执法者的责任追究产生威慑，预防违法执法的再出现。

原因有两个方面：其一，在责令改正不作为的法定行政救济程序中，原告无法绕开证据获取的难题，这种证据获取的难题在面对具有动态违法信息[27]违法行为的责令改正不作为中更为突出。这一系列制度条件的变化将会是一个漫长的过程，是一项需要各方面改革相互配套的系统工程。

然而由于个体都垄断着自身的信息，信息的沟通与交流需要成本的支出，因此个体之间的合作始终会受到囚徒困境的影响而难以成形。而确保超限违法者切实履行第二性法律义务就属于治超执法者所应承担的第一性法律义务，如果治超执法者没有履行这种第一性法律义务（行政执法不作为或乱作为），那么就会产生它自身所应承担的第二性法律义务（执法者所应承担的法律责任）。也正因为如此，可以想见以罚代管的执法方式必然会在我国的执法过程中长期存在，难以奢望毕其功于一役。执法机关则进一步会通过内部的执法绩效考核机制将压力转嫁到个体执法者身上，形成罚款任务。而责令改正则切断了违法商品交易的可能性，违法者之前为此付出的成本将会全部沉没。违法过剩将执法者推入了尴尬的境地：一方面理念世界中的行政法治原则要求执法者应当严格执法，及时履行自身的行政职责，对于每一例违法行为都应予以责令改正，恢复理想的法秩序。

在这一意义上，以罚代管是执法者与违法者之间所形成的尤金•埃里希（Eugen Ehrlich)意义上的活的法律[6]。[9] 行政法学界对责令改正的法律定性有着激烈的争论——包括行政处罚说、行政强制措施说、行政命令说、处罚附随义务说、性质区分说、独立行为说等，参见藤祥志：《责令改正的独立性原理探讨》，载胡建淼主编：《公法研究》2010年第八辑，浙江大学出版社2010年版。

成文法稳定性的特质极端化显现为行政技术标准中的数字符号，这就意味着管制性行政法规范所确立的行政技术标准随着时间纬度的延伸总会偏离应然意义上的最优点，或过高过低、或过宽过窄。张高兴也的确实施了成文法律规范中所否定的违法行为，他自身也明白这一点。

由此，责令改正不作为事实上又可以进一步区分为责令改正意思表示的不作为与之后实力行政行为的不作为两种情形。除了执法者在执法时有可能将这些违法信息固定——如让违法者签署承认超限/超载的法律文书——第三方主体很难有机会予以掌握。

（二）罚款作为执法者传递的合作信号 进一步分析，还可以挖掘出罚款行为更深层次的制度收益。下文关于刘温丽案细节如无特别说明，均来源于这两篇报道。参见吴元元：《信息能力与压力型立法》，《中国社会科学》2010年第1期。制度成本的高低会对执法者执法方式的选择起到决定性作用，责令改正不作为的出现就源于特定约束条件下，执法者对不同执法策略所产生的制度成本的权衡与考量。

这意味着当执法者责令改正不作为时，利害关系人可以通过行政复议或行政诉讼的救济途径要求执法者履行自身的作为义务，使其承担相应的制度成本。另一层是行政处罚行为，具体表现为对违法者实施的行政罚款。

其二，虽然根据《行政诉讼法》第三十四条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，在行政诉讼中对于被诉责令改正不作为的举证责任归于被告，但是由于上述执法者承担的特殊双层法律义务结构（意思表示义务与强制实施义务）的存在，执法者可以通过意思表示义务的承担来掩盖强制实施义务的缺位，特别是涉及具有动态违法信息的行政诉讼案件中，原告在现有的行政诉讼证据规则中几乎不具有推翻被告举证的可能性。行政罚款则属于罚的范畴，核心目的在于威慑——预防违法行为的再发生。

特别是对于具有罚款权限的执法机关，地方政府会通过差额预算的分配方式减轻财政负担，并通过财政返还的隐性规则将罚款收入与执法经费挂钩，使罚款成为执法经费的主要来源，再经由执法机关内部的考核机制激发个体执法者的罚款积极性。执法者并非孤立的公权力实施者，而是处于各类国家公权力主体集合的场域中。

因此，对比责令改正而言，执法者更倾向于实施行政罚款也就不难理解。二、责令改正的制度成本：为何不管 制度成本也即制度费用（institution costs），其核心涵义在于不同约束条件下社会主体参与某项制度运行所需要耗费的成本[15]。其中关于行政执法的广狭义之争参见姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第6页。只不过与普通个体不同之处在于，执法者主要是通过实施执法行为来传递自身作为合作者的信号[44]。

也有学者认为责令改正具有多重法律属性，参见夏雨：《责令改正之行为性质研究》，《行政法学研究》2013年第3期。违法过剩状态下违法行为的绝对数量很高，甚至趋于全员违法（如几乎没有公路货运车辆不超限/超载），加上考虑到随着时间的推移，违法行为会不断涌现，则执法者在责令改正时需要支出的直接执法成本将趋于无穷大。

只是在以罚代管的执法博弈均衡状态中，刘温丽认为永城治超执法者的罚款违反了事实上应承担的义务，但在投名状效应下又无法通过正式法律途径救济自己的权利，愤懑之下只能通过自残方式主张自身在以罚代管的博弈均衡中所应享有的权利（超载）。此外，行政罚款还是执法机关与执法者个体彰显自身存在价值的符号行为，借此传递出与执法系统内部的上级、其他国家公权力机关以及其他社会主体进行合作的信号，维护自身在国家公权力体系和社会系统中的地位。

后者在戴治勇的选择性执法理论中被界定为当作为执法依据的法律本身因社会情势变化而不合时宜时，严格执法所导致的社会福利损失[17]。这种制度成本对于作为个体的执法者来说会显得更加难以承受，因为直接执法成本毕竟主要由作为抽象执法主体的行政执法机关的财政预算予以支付，而通过科层体系传导下来的间接执法成本则会由执法者个人承担（如被扣发奖金福利、免职、撤职等），形成切肤之痛。